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促进民办教育发展的财政扶持方式研究:基金制

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发表于 2017-4-14 12:29:38 | 显示全部楼层 |阅读模式
  降低基金会登记注册资金门槛。目前我国教育领域基金会数量仍然偏少,这主要和基金会登记要求的门槛太高有关系。民政部对登记基金会的要求是2000万元以上的注册资金;地方民政局登记则要求200万元的注册资金。
  (3)坚持有效经营的运作方式,促进基金合法、安全、有效地保值增值
  截至2012年年底,中国教育发展基金会共募集社会捐赠款物26.82亿元,开展“建设未来——中国建设银行资助贫困高中生成长计划”、“宏志教育推广专项基金”、“中国教育发展基金会吉利教育资助计划”等助学项目30个,资助各级各类家庭经济困难学生18.54万人次;开展“中国移动西部农村中小学校长培训”项目、“中国移动爱心图书馆(室)”项目、“香港邵逸夫基金支持内地学校建设项目”、“汶川地震灾区学校重建项目”等助教项目312个,按照捐赠者的意愿支持各地教育事业的发展。
  (2)选择恰当的筹资管理模式
  基金在管理中应将基金的储存和有效经营结合起来,即将可能发生的基金缩水风险和可能获得的投资收益统一起来,一是实现所储存的基金的保值,即基金通过合法有效的经营所创造的收益要等于或略大于同期通货膨胀率;二是实现所储存的基金的增值,即经营所创造的收益要大于同期通货膨胀率。为此,可从以下方面努力:第一,加强对宏观经济环境的分析,构建多重动态风险管理体系,为基金的保值增值护航。风险投资的操作,一般应该由基金会委托专业投资机构来承担,双方通过契约形式,共担风险,共同受益。第二,尝试行业联合投资。鉴于我国基金市场尚不够成熟、投资环境还不是非常优越的实际,我国教科文基金要参与风险投资,可以尝试行业联合投资,成立共同基金来进行风险投资,以期获得共同的效益。第三,投资成熟初创企业。科技基金可以规定拿出一定比例的筹资进行投资,受益的初创企业人员需达到一定的规模并得到审核批准,由于挑选出的企业发展潜力好,投资收益可以得到保证。第四,各类基金可以通过参与有偿公益设施建设等其他形式实现合理、有效的增值。
  推动公益专业、规范透明、自我管理、有进有出的基金会制度的建立。第一,在明确基金会职能定位的基础上,按照职能定位优化政社之间的资源配置,政府要优先将行业协会的行业的管理与协调、社会事务管理与服务、技术服务与市场监督等职能转移给基金会。第二,建立相应的法律法规规范基金的管理和运作。设立专项资金进行支持,推动基金会透明化,特别是在公益平台上向社会公开所有基金会的章程(成立目的或公益服务领域),奖励透明度高、透明化指数进步快的基金会。第三,完善自律机制,建立完善以章程为核心的内部管理制度。建立社会组织自我管理、自我教育、自我约束的自律机制,加强政策业务学习,建立系统培训的长效机制。第四,动员社会力量实行民主监管。基金会在通过登记管理机关的年度检查之后,要将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布,接受社会的查询、监督;公募基金会组织募捐,应当向社会公布募得资金后拟开展的公益活动和资金的详细使用计划等。第五,加强基金会评估。建立完善以信用等级为核心的综合评价体系以客观独立公正为原则,提高社会组织的公信力和社会认同度,做到对社会组织在政社合作前有资质审查,在合作过程中有跟踪调查,在合作完成后有社会绩效评估,形成公开、公平公正的优胜劣汰竞争激励机制,形成自我监督、约束和评价的回馈机制。
  截至2012年年底,中国教育发展基金会共接受政府委托项目资金38.75亿元,开展中央专项彩票公益金教育助学项目,资助中西部地区县镇农村普通高中家庭经济困难学生210万人次;开展中央专项彩票公益金滋蕙计划,奖励中西部地区品学兼优的普通高中家庭经济困难学生20万人次;开展中央专项彩票公益金励耕计划,资助中西部地区家庭经济特别困难教师6万人次;开展中央专项彩票公益金润雨计划,资助中西部地区普通高校家庭经济困难新生到校报到的路费和短期生活费21.19万人次,资助中西部地区家庭经济特别困难幼儿教师1.4万人次,同时还资助解决一些地方在教育发展过程中遇到的特殊困难或突发紧急事件;开展“台湾学生奖学金”和“港澳及华侨学生奖学金”项目,奖励在内地高校就读的台湾、港澳及华侨学生4.08万人次。
  英国政府于2003年建立的高等教育创新基金是针对大学的第三使命即学术成果的转化、高素质劳动力的职业发展、大学设施为周边社区居民服务等多个方面的重要的经费来源。然而,该基金在实施过程中也存在一些问题,值得我们引起注意。第一,申请中的人员问题。英国的大学十分欢迎高等教育创新基金,该基金提供了风险相对较小、但是大学却十分急需的基金项目。大学通过不断招聘新成员保持高质量的学术队伍,发展大学第三使命。高等教育基金能保证在两三年之内给大学聘用高质量的人员提供支援,然而聘用的专业人员的工资相对同样地位的工业企业还相对较低,大学需要更多资金支持,以便更好地完成大学的第三使命。第二,执行中的评价问题。通过固定的模式来分配高等教育创新基金的方式能够保证大学获得长期稳定资助,对大学第三使命的完成也很有好处,但是要继续保持一定比例的基金必须进行公开的竞争申请。对长期的基金申请不但要进行公开竞争,而且要不断地监督和检查其完成的情况以随时调整政策。由于每个高等教育机构都允许设定自己的评价指标体系,所以很难客观地从整体上对各个创新机构取得的效果进行横向比较,所以需要根据申请教育经费时的各个标准重新进行目标的设定,制定统一的标准对高等教育机构进行评价。第三,合作中的方式问题。由于高等教育创新基金资助大学的联合,工业生产产生了相当明显的规模效应,每一所大学也不一定都需要重新建立工业联合办公室,学习的资源也可以在大学之间共享,所以就有些大学希望通过联合的方式进行基金的共享,但是这并不符合创新基金建立的初衷,对许多大学也不公平。所以大学在进行联合的时候要考虑一下各种因素,对不适宜的条件、不充分的联合要坚决地反对。
  目前教育基金的发展已形成基本的格局,并初具规模。从中央到地方的各级政府大都出台相应的政策筹集教育基金发展教育事业;企业、社会团体、个人乃至来自海内外的人士也纷纷慷慨解囊,设立专项教育基金。例如用于基础教育资助的“中国中小学幼儿教师奖励基金”、成立于1989年10月的“救助贫困地区失学少年基金”(即希望工程)、香港邵逸夫教育基金等;用于高等教育的曾宪梓教育基金、上海宝钢出资设置的宝钢教育基金会,每年奖励全国高校的师生;在1994年3月由香港“何善衡慈善基金会有限公司”等公司和知名人士捐资设立用于科学研究“何梁何利基金”等。此外,为解决区域性或某一部门教育经费不足的问题,一种由地方政府牵头和倡导的,或由高校发起的筹款性质的教育基金会也在我国兴起。比如基金总额超过亿元的上海教育基金会、清华大学教育基金会、北京大学教育基金会等。
  基金是为了特定目的而设立的具有一定数量的资金。根据基金设立的主体和来源不同可分为公募基金和私募基金。本文所涉及的基金制,是政府以支持民办教育事业发展为目的,出资并管理资金的方式。其特征体现在:第一,基金资金来源于或主要来源于政府财政资金;第二,基金的使用目的是为提高相应公共品的服务质量,而不是用于纯市场化领域,不以基金的增值作为主要或唯一目的;第三,政府本身不担任基金的具体管理者,而是由相对独立的第三方,也即基金会来行使基金管理、分配、绩效考评的职能。基金会是一种受出资人委托,对资金进行有效管理、运作、增值并合理使用的非政府、非营利公益性组织,具有规范的管理、透明的制度、科学的运作等特点,可以更好地体现出资人的意愿。
  加大财税支持力度。提供优惠的税收政策,加大宣传力度,采取灵活多样的活动,发动社会各界捐资教育,另一方面设置专门的税种为基金的发展提供资金保障。出台操作性强的公益捐赠税前扣除的实施办法,加强向基金会捐赠人的税收优惠政策的落实。对经济社会发展具有重要作用群众有迫切需要的基金会,要有计划有重点地加大扶持力度,如采取房租,办公场所,信息化平台建设,相关人才培训等方面给予财政补贴。
  

                  
  以教育基金为例,国外教育基金主要源自企业和个人财产有计划地捐赠,国内大多数教育基金来自非计划性的捐赠,捐赠收入很不稳定,加大了基金管理难度。应该结合大学的实际情况,扬长避短,选择适合大学基金可持续发展的管理运作模式。既可以模仿美国大学单独成立资产管理公司,也可以借鉴上海交通大学和中国矿业大学校的基金管理办法,背靠行业背景,加强校企合作,构建行业依靠特色型运作管理模式。
  3.加强基金经营,提高基金收益
  二、基金制方式支持教育发展的国内探索
  表1 基金制方式支持教育发展的国际经验
  基金制在国外教育领域运用的较为广泛。早在1919年,英国就采用了大学拨款的基金制。就专项基金而言,美国早在1965年,就建立了针对贫困儿童的“开端计划”基金。1979年,新加坡针对成人继续教育设立技能发展基金、终身学习基金和教育与训练基金等多项基金,由中央集中控制和管理,并充分调动社会各界积极参与,具有广泛的社会基础性。英国1999年实施了针对贫困儿童学前教育的“稳固开端(Sure Start)计划”。

  


  致远研究


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  作者:田贵贤,致远教育投资和管理研究院研究员。
  (1)树立正确的投资理念
  2.完善绩效考评机制
  (4)强化制度建设,保证财务管理的科学规范
  建立规范的内部财务制度,是保证基金稳定运行的制度基础。针对我国已有的教育基金的状况来分析,为了提高教育基金的投资管理,我国教育基金会财务制度的建设应涉及这样几个方面的内容:一是财务人员和财务机构的设置。基金会内部必须设有精通财会业务的专职人员,一些大型基金会甚至需要设置专门的财务部门来具体负责基金会收支账目的管理;二是建立严格的财务审批程序,保证资金的合理使用;三是一些大型基金会,要定期对财务情况进行审计,理事会可委托社会审计部门对基金会每个财政年度的财务情况,包括现有流动资金、银行存款、各项收入、支出额进行审计,基金会必须出示详细的财务报表、账目以及凭单等原始材料供审计部门核查。
  一、基金制方式支持教育发展的国际经验
  
  教育基金由社会捐资设立,由专门机构进行投资运作,投资收益用于资助教育事业的基金。如各种教育基金从教育基金的来源看,教育基金最初主要是靠各级地方政府征集和拨款而来。例如湖北省襄樊市针对教师继续教育设立的继续教育专项基金、香港为全民继续教育设立的持续进修基金。“沈阳市发展中小学幼儿教育基金”的运作是以市教委的1000万元专项拨款为基础的;“湖北寒门学子基金”最初的6000万基金,也是分别来自各级政府的专项拨款。
  三、推动基金制方式支持民办教育发展的建议
  民办教育基金是一种公益性基金,因此在投资管理中必须将安全性和长期收益放在首位。同时寻找一个富有投资经验、具备创新能力和执行能力的管理团队是价值增值的前提,这需要财政支持民办教育公益基金管理人才培训计划,出台公益基金管理人收入的税收优惠措施。


  教育领域的基金制主要有基金会基金和教育基金两种,其中基金会基金的运作单位以中国教育发展基金会的为代表。中国教育发展基金会是由教育部、财政部支持发起,在民政部登记成立的全国性公募基金会,于2006年3月30日正式挂牌运行。
  在各民办教育领域分别成立基金会,全面负责对各民办教育领域进行资助。基金会可下设质量评估小组、联合绩效指标体系工作小组、入学机会顾问小组和年度考察及评论小组等类似职能部门。成员可来自高校、政府教育部门、社会组织、工商业界等多领域,具有较高的代表性。基金会主席和部分委员可采取政府直接任命方式,另一部分委员由有关团体推选。
               
  表2 基金制方式支持教育发展的国内探索
  基金绩效评估是一项复杂的系统工程。广义上讲,基金绩效评估包括宏观与微观、以及不同时空对象的评估。从宏观上讲可以把整个基金管理组织在过去一段时间内所资助并已结题的项目作为评估对象,以考查若干年来取得的成绩,评估其绩效;针对一个具体项目进行后评估则是一种微观上的评估。也可以选择同行评议制度的实施情况或科学基金经费使用等作为评估对象,设专题予以评估。显然,不同的评估对象,应该采用不同的评估程序和指标。
  1998年,美国针对基础教育信息化设立了教育折扣基金,每年的拨款平均22亿美元,2015年为止已经投入了大约270亿美元,占美国基础教育信息化建设投资的60%以上,各州每年平均接受的资金就达到几千万美元,从而构建起推进基础教育信息化发展的可持续资金发展机制,从而使美国的基础教育信息化建设取得了很大的效果。据美国教育部的统计,1994年美国所有的公立学校只有35%连接了网络,2003年均达到了100%。
  致远教育投资和管理研究院为教育创新而生,旨在建设教育投资和管理的思想库、人才库和服务平台。如果您有不同的观点,或有合作、投资意向,亦或有求职应聘意愿,请发送邮件至zhiyuanie@163.com。
   

  1.培育民办教育基金会,建立完善基金会制度
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